Il valore (limitato) delle circolari ministeriali

Le Circolari ministeriali non costituiscono fonti di diritti e di obblighi. Se il contribuente fa affidamento su di esse è escluso solo il pagamento delle sanzioni.

La Corte di Cassazione, con una recentissima pronuncia (Cass. Civ., Sez. Tributaria, 15 marzo 2011, n 6056) ha enunciato un principio di diritto assolutamente importante: “Le circolari ministeriali in materia tributaria non costituiscono fonte di diritti ed obblighi”.
La sentenza, “alla luce del principio affermato da questa Corte (Sez. 5, Sentenza n, 2133 del 14/02/2002) secondo cui le circolari ministeriali in materia tributaria non costituiscono fonte di diritti ed obblighi, per cui, qualora il contribuente si sia conformato ad un’interpretazione erronea fornita dall’amministrazione in una circolare (successivamente modificata), è esclusa soltanto l’irrogazione delle relative sanzioni, in base al principio di tutela dell’affidamento.”
Vi è da dire comunque che già con la sentenza n. 2092/1983 la Corte aveva affermato che l’atto di accertamento emanato in contrasto con una circolare non è illegittimo, dovendo la legittimità verificarsi solo mediante il confronto con la norma di legge che disciplina i poteri di rettifica e di accertamento degli uffici impositori. La disposizione di cui al provvedimento de quo si basa, fra l’altro, su di un principio generale contenuto all’art. 10 della Legge 212/2000, meglio nota come “Statuto del Contribuente”, laddove, siccome rubricato “Tutela dell’affidamento e della buona fede” stabilisce che: “Non sono irrogate sanzioni nè richiesti interessi moratori al contribuente, qualora egli si sia conformato a indicazioni contenute in atti dell’amministrazione finanziaria, ancorché successivamente modificate dall’amministrazione medesima, o qualora il suo comportamento risulti posto in essere a seguito di fatti direttamente conseguenti a ritardi, omissioni od errori dell’amministrazione stessa.”
Per quanto conferma la Cassazione con la citata sentenza è legittima, da parte del contribuente chiamato a pagare delle sanzioni per come sopra determinate, la opposizione e ciò nel caso di intervenuta modifica della disciplina per il mezzo di una nuova circolare che integra/sostituisce la previgente. A corollario della predetta sentenza vi è da aggiungere quindi che la circolare non ha efficacia vincolante per l’amministrazione neppure come mezzo di interpretazione. La materia tributaria è dominata esclusivamente dalla legge. La più autorevole dottrina ha sempre negato che l’amministrazione possa vincolare se stessa rinunciando, per esempio, all’imposta dovuta.
È pur vero che nel caso in cui l’amministrazione per esplicare una potestà normativa attribuitale dalla legge o delegatale dal potere legislativo si avvale della forma circolare. Ma in questo caso della circolare non ricorre che il nome trattandosi nella sostanza di un regolamento impugnabile davanti al giudice amministrativo. Normalmente la circolare è una interpretazione della legge, "una opinione" come ha ammesso una volta l’Avvocatura di Stato; non vi può essere interesse processuale o sostanziale all’annullamento di essa, posto che tale interesse emerge quando vengono emessi atti capaci di produrre effetti giuridici. Le circolari sono "pareri" che costituiscono "fonti del diritto” che, in quanto tali, non sono comprese nell’elenco tassativo degli atti impugnabili davanti alle commissioni tributarie. Il giudice tributario non ha bisogno di annullare la circolare per disattenderla. Anche se la circolare può creare l’interesse a ricorrere, la Cassazione ha negato che si possa chiedere al giudice tributario l’accertamento negativo tributario male interpretato dalle circolari. Malgrado la chiarezza di questo quadro giurisprudenziale e dottrinale, si può rilevare che con le circolari gli organi dell’amministrazione assumono poteri che costituzionalmente non le sono propri: essi vengono a determinare il contenuto dell’obbligazione tributaria all’infuori della legge e in modo diversi dalla legge. Ed il contribuente continua a farne le spese.
 

Avv. Raffaele Scionti
SLCV

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